Valdemir Pires, Orçamento Público: Abordagemtecno-política, Editorial UNESP y Cultura Acadêmica, 2011, pp. 216.
(Resenha de Carmen Pineda Nebot na REALA, nos 313-314, mayo-diciembre 2010, pp. 294-299, ISSN: 1699-7476)
En este libro, de carácter didáctico-pedagógico,
el autor, profesor y coordinador del Curso de
Administración Pública de la Universidad de Araraquara
(Sao Paulo, Brasil), aborda el presupuesto
público desde una nueva perspectiva, aquella que
considera al presupuesto como un instrumento de
relación entre los ciudadanos y sus gobiernos y
cuyo objetivo es ayudar a la obtención del bienestar
social de todos al menor coste posible. Es, por
tanto, algo vivo y dinámico y no el documento incomprensible
en que se ha ido transformado por
años y años de prácticas inadecuadas, falsamente
presentadas como de dominio exclusivo de técnicos
y especialistas. Contribuir a que los presupuestos
públicos se entiendan mejor por quienes tienen
que elaborarlos (ejecutivo), por quienes tienen
que votarlos (legislativo) y por quienes desean
como ciudadanos-electores-contribuyentes entenderlos
y evaluarlos, es el objetivo principal de este
texto.
Texto en el que desde el principio se percibe
que el autor, con una gran formación teórica y
práctica sobre el tema, no esconde sus opiniones
bajo una falsa cortina de neutralidad técnica. Al
contrario, son explicitadas siempre, convocando al
lector a oponerse a ellas y de esta forma construir
sus propias convicciones, siempre necesarias cuando
el asunto es político, como ocurre con el presupuesto.
Por eso, al final de cada capítulo plantea
una serie de preguntas a los lectores para que estos
aprendan a desarrollar raciocinios ágiles, bien
fundamentados e informados en el campo de las
decisiones colectivas sintetizadas en las propuestas
y leyes presupuestarias.
En un momento de crisis económica mundial,
que obliga a los gobiernos a mejorar la gestión de
los servicios públicos, cuando no a reducir muchos
de estos servicios, provocando con ello una gran
desconfianza de los ciudadanos hacia su trabajo, la
mejora de las técnicas, procedimientos y método
logías de gestión financiera y presupuestaria, la
transparencia presupuestaria y un mayor protagonismo
ciudadano permitirán a la democracia, en
opinión del autor, retomar el control de las finanzas
públicas.
Al ser el presupuesto un elemento crucial para
el buen funcionamiento técnico y político de los
gobiernos y para una adecuada relación de estos
con los ciudadanos, es necesario un mejor conocimiento
de él, algo que se pretende en este libro.
Para ello el autor, con el fin de evitar la visión fragmentada
de los libros de texto tradicionales que,
en su opinión, dificultan la adquisición de raciocinios
al intentar facilitar la asimilación por medio de
fragmentos que van de lo más simple a lo más
complejo, opta por una forma cursiva-disertativa
de presentación de las informaciones. Con esta
forma más sencilla pretende contribuir a una cultura
presupuestaria menos tecnocrática, menos
fragmentaria y posiblemente más accesible a los
no especialistas.
El libro se estructura en doce capítulos y un
anexo. En el primero nos plantea la complejidad
del concepto de presupuesto público, comenzando
por señalar que es público porque sus recursos
pertenecen al público y deben destinarse a objetivos
que le beneficie y porque deben ser objeto de
publicidad, para que pueda ser conocido y controlado
por los interesados. Estas consideraciones le
permiten dar una primera definición del presupuesto
público: es una ley que expresa las decisiones
que los representantes de los contribuyentes/
electores (en regímenes democráticos) toman sobre
los ingresos y los gastos gubernamentales. Decisiones
que deben compatibilizar distintos y muchas
veces contradictorios intereses.
En la medida en que debe ser organizado para
convertirse en una ley el presupuesto es claramente
una institución política pero, en cuánto metodología
desarrollada para administrar los recursos financieros
de una manera eficiente, es una técnica.
Como ambas son inseparables, se puede afirmar
que es un instrumento tecnopolítico, exigiendo
para su correcta definición y manejo, habilidades
tanto técnicas como políticas. Por eso uno de los
mayores desafíos del presupuesto público es conseguir
un ajuste entre esos distintos tipos de habilidades,
pertenecientes a diferentes actores que, a
su vez, no deciden (o no debían hacerlo) en su propio
interés, sino en el de los contribuyentes/electores
que los escogen (a los gobernantes) y les pagan
(a los gobernantes y funcionarios). Y si además se
considera que en el presupuesto se encuentran los
medios para llevar a cabo las políticas públicas,
éste adquiere también un carácter social y, por tanto,
incorpora también cuestiones de ese campo de
conocimiento político-administrativo. Es, por tanto,
una ley muy especial en la medida en que su
elaboración exige el dominio de técnicas de varios
campos de conocimiento.
Los dos siguientes capítulos tratan del presupuesto
como documento, es decir de la propuesta
y la ley presupuestaria. De todos los elementos de
la pieza presupuestaria el texto articulado es el que
ofrece una mayor flexibilidad, por lo que puede ser
utilizado para explicar de una manera sencilla y accesible
para los legos en la materia, mayoría de los
legisladores y ciudadanos en general, los aspectos
fundamentales del presupuesto. Por desgracia no
suele utilizarse con este fin, quizá porque los técnicos
presupuestarios dan más importancia a los datos,
las gráficas o las tablas, considerándolo una
tarea adicional y poco relevante. La solución, según
el autor, sería que un gestor presupuestario
con la debida formación tecno-política y conocimiento
del plan del gobierno y de la situación financiera
escribiera el texto y que posteriormente desde
el ejecutivo se le hicieran las modificaciones
políticas necesarias.
En lo que respecta a los principios presupuestarios
lo importante no sólo es conocerlos sino entender
por qué son útiles para la configuración de
un proyecto presupuestario consistente. Un ejemplo
de ello es el principio de rigor, que a pesar su
importancia no siempre es obedecido, en unos casos
por incompetencia técnica (que se soluciona
mejorando la formación de los empleados) y en
otros por comportamientos poco éticos (contra
los cuales deben crearse barreras institucionales).
Las clasificaciones presupuestarias, además
del propio “lenguaje” del presupuesto, son las que
estructuran los documentos presupuestarios. Es a
partir de ellas como se puede “leer” y entender el
presupuesto pero, en general, suelen presentarse
de una forma muy fría, con listas exhaustivas que
no comentan ni explican lo que significan. Por eso,
a pesar de ser la base del documento, se las relega
en la discusión a un segundo plano, siendo solamente
utilizadas por los responsables para clasificar
y presentar los ingresos y los gastos. En cambio
analizarlas, por ejemplo en el caso de los ingresos,
nos puede permitir conocer la mayor o menor au
tonomía financiera de los distintos entes o su descentralización
administrativa, además de alertarnos
de futuros problemas.
Toda esa información puede y debe poder ser
utilizada con facilidad, gracias a las nuevas tecnologías,
por todas aquellas personas interesadas en
el tema, tanto sean expertos como ciudadanos
comunes.
Pero los textos presupuestarios no son una
lectura sencilla, hay que saber como hacerlo. Las
claves para ello son el lenguaje presupuestario y la
comprensión de las finalidades de cada una de las
partes que componen la ley presupuestaria. Por
tanto, antes de leerlos es preciso dominar el alfabeto
utilizado para escribirlos, es decir las clasificaciones
presupuestarias. Además es necesario entender
que no están organizados para leerlos sino
para consultarlos, siendo el verdadero desafío saber
como realizar la consulta. Desafío que es vencido
fácilmente cuando se tienen con claridad dos
cosas presentes en la mente del analista: lo que
quiere saber y en que parte del documento está la
información que quiere obtener.
La mayor dificultad se presenta cuando se intenta
analizar presupuestos mal elaborados, incorrectamente
presentados (sin índices, sin numeración
de las páginas, etc.) o con poca claridad en su
contenido.
Los capítulos cuatro y cinco tratan respectivamente
del sistema y del proceso presupuestario.
Pires concibe el sistema presupuestario como una
parte de un sistema de planificación gubernamental
más amplio, de esa forma cree que se evita su
transformación en mero rito legal o en una simple
forma de responder a la preocupación de mantener
registros contables de acuerdo con las exigencias
de fiscalización. Pero esto sólo es posible en un
ambiente en el que la cultura de planificación y
transparencia estén presentes. Si no existe un plan
de gobierno, el sistema presupuestario se reduce a
una exigencia burocrático-legal para que los gastos
puedan ser realizados.
El proceso presupuestario es un ciclo que se
inicia con la elaboración de una propuesta presupuestaria
por el ejecutivo. Pudiendo éste elegir entre
diversas metodologías: base cero, por programas,
por resultados o por desempeño. Su elección
dependerá mucho de la naturaleza del gobierno, si
éste no tiene los objetivos claros y tampoco domina
las técnicas de gobierno su presupuesto no será
más que un conjunto de datos que no tendrán otra
finalidad que cumplir la legalidad. En cambio si se
trata de un gobierno comprometido con la efectividad
de sus acciones, siendo éstas definidas de
acuerdo con objetivos transparentes y pactados
con la sociedad, el presupuesto por programas
puede ser un instrumento maximizador de sus decisiones
y acciones.
Después de la aprobación por el legislativo se
pasa a la ejecución, es en ese momento cuando surge
la exigencia operacional de gestión financiera. Al
contrario que la gestión presupuestaria que es fundamentalmente
política, la gestión financiera es
técnica y obedece a la regla objetiva de reducir costes
financieros en la ejecución de proyectos y en el
desarrollo de actividades. Aunque ambas son inseparables,
más de una vez hay colisión entre ellas.
Los diversos análisis y evaluaciones del presupuesto
y de su ejecución los trata Pires en el capítulo
sexto del libro. En él nos plantea los siguientes
tipos de análisis-evaluación que pueden ser aplicados
en las distintas fases del proceso presupuestario:
documental, de coherencia, de proceso y de
resultados. De ellos el de resultados es el más complejo,
por abarcar más variables y juicios de valor
que van más allá de las simples comparaciones y
hechos cuantificables.
En el caso de que el gobierno haya optado por
la participación ciudadana en el proceso de elaboración
del presupuesto, se debe plantear la evaluación
no sólo del proceso de participación, sino también
del impacto de la participación en todo el
proceso de elaboración. Cuando el legislativo, en la
fase de discusión y aprobación, utiliza audiencias
públicas el proceso se vuelve más complicado y
denso, siendo necesario evaluar la efectividad de
este procedimiento de transparencia.
La mejora de los niveles de control interno, sin
olvidar los existentes, es una de las preocupaciones
del autor. Para conseguirlo cree que sería necesario
trabajar en la configuración de un sistema integrado
de control interno y de evaluación de
políticas públicas que mejorará el control.
En el capítulo siete, Pires, busca contextualizar
el presupuesto público en el debate sobre desarrollo
económico, resaltando su importancia como
una parte de un todo mayor, la política fiscal, que
lo tiene como uno de sus principales instrumentos,
juntamente con la deuda pública y la política monetaria.
Mientras que en las finanzas públicas tradicionales
el desafío es equilibrar ingresos y gastos
para evitar déficits, en la concepción más contemporánea
de política fiscal ingresos, gastos, déficits,
superávits y deudas deben estar al servicio de las
funciones distribuidoras y estabilizadoras del gobierno,
que son funciones económicas y no meramente
financieras. Sin una política fiscal adecuada
no hay desarrollo económico, aunque haya crecimiento
económico.
Pero además de instrumento fundamental
para el desarrollo económico, el presupuesto es
también un importante catalizador del desarrollo
institucional, en la medida en que su mejora, el mayor
cuidado en su elaboración, ejecución y evaluación,
fortalecen las relaciones democráticas, con
consecuencias beneficiosas para la capacidad de la
sociedad de actuar colectivamente en la dirección
de mejores prácticas políticas y de objetivos económicos
y sociales más ambiciosos.
A pesar de ello, Pires opina que, en las últimas
décadas, el debate sobre el presupuesto público se
ha focalizado más sobre su dimensión como instrumento
de administración (del gobierno) que sobre
la dimensión de mecanismo de toma de decisiones
colectivas (de la sociedad).
Los capítulos ocho, nueve y diez tratan de los
desafíos que es forzoso enfrentar para que el presupuesto
público no sea elaborado y administrado
sólo de una forma ritual. Estos desafíos una vez
afrontados, permitirán que el presupuesto público
arraigue en el quehacer cotidiano de los gobiernos
y en las relaciones entre ellos y los ciudadanos,
ofreciendo condiciones para un salto de calidad en
la gestión presupuestaria que no ha sido posible en
ningún otro momento de la historia, pues nunca
estuvieron disponibles tantos recursos tecnológicos.
Uno de ellos es la adopción del presupuesto
por programas que, a pesar de las críticas y dificultades
para su implantación efectiva, es la metodología
más adecuada dadas las afinidades de sus características
con las tareas que tienen que resolver
los gobiernos. Esta metodología presupuestaria
transforma el plan de gobierno en un conjunto de
acciones viables y evaluables, convirtiéndose en
una gran ayuda para la organización y para la materialización
de las acciones y medidas demandadas
por la sociedad. Sirve también para mantener al
equipo cohesionado y con un rumbo claro, al unir
las funciones de planificación a las funciones administrativas,
esto es, al establecerse una especie de
“sistema nervioso” que une el “tronco y los miembros”
a la “cabeza” de modo que aquello que se
piensa se transmita y sea realizado.
Para conseguir la aplicación de este tipo de
presupuesto es necesario que los gobiernos actúen
por programas y organicen sistemas que integren
la gestión presupuestaria y la financiera. De
hecho, uno de los grandes obstáculos para la aplicación,
con éxito, del presupuesto por programas
es la dificultad que tienen los gobiernos de actuar
matricialmente o sea, distribuyendo parcelas de
responsabilidad entre sus distintas unidades en la
búsqueda de objetivos comunes. Los gobiernos
tienen dificultades de coordinación, actuando las
subunidades con un poder autónomo, como si
fuesen pequeños gobiernos dentro del gobierno.
Por ello si quiere aplicar bien esta metodología
presupuestaria, el gobierno debe utilizar las secciones
en que se divide (ministerios, secretarías,
departamentos, etc.) como estructuras racionales
de organizar medios específicos, y no como espacios
de poder para alcanzar objetivos autodefinidos
y autoreferenciados.
Solucionada esta cuestión, es necesario además
que haya coherencia entre la elaboración y la
ejecución de los programas. Los programas no deben
verse sólo como una forma mejor de especificar
el gasto público, identificando su finalidad, conectándolos
a las funciones gubernamentales y
situando las unidades presupuestarias en la dirección
decidida por el gobierno. Los programas deben
verse también como la mejor forma de gastar
los recursos, lo que significa gastarlos bien, con
economía. Eso quiere decir que el llamado análisis
coste-beneficio está implícito en el presupuesto
por programas: se debe escoger entre las mejores
opciones para lograr una cierta finalidad, maximizando
los beneficios recibidos por cada unidad monetaria
gastada.
Otro desafío técnico importante que nos plantea
el autor, es la integración entre la gestión presupuestaria
y la gestión financiera. Se trata de una tarea
de enorme complejidad para un gobierno hacer
que ambas gestiones caminen juntas o lo menos
distantes posible. Actualmente existen recursos
tecnológicos muy desarrollados que ayuda a resolver
el almacenamiento de datos y el procesamiento
de informaciones, pero que no solucionan un problema
más complicado, que es el de la producción
de información relevante y de confianza.
Al eterno debate entre los científicos sociales y
los economistas sobre la verdadera naturaleza del
político que actúa en nombre de sus electores, se
une el hecho de que la propia democracia representativa,
como régimen, está siendo últimamente
muy criticada, repensada y de alguna manera reinventada.
Cada día más se crean, en diferentes lugares
y en muchos caso por el impulso de organismos
multilaterales y organizaciones no gubernamentales,
mecanismos de toma de decisiones que buscan
aumentar el protagonismo de los representados,
con vistas a dar un nuevo vigor a la relación Estadosociedad
civil y, por ese medio, aumentar la confianza
de éstos en las instituciones democráticas.
El problema es que en el campo teórico la construcción
de un nuevo aparato conceptual se esta revelando
una tarea de especial complejidad.
Los cambios institucionales desarrollados a
partir de los años ochenta basados en las teorías de
la Nueva Gestión Pública (NGP), han supuesto asimismo
nuevos desafíos para la gestión presupuestaria.
Estas modificaciones, representadas por formas
innovadoras de funcionamiento y financiación
de las políticas públicas, han incorporado elementos
favorables y desfavorables al control de la ejecución
presupuestaria. Influyen favorablemente los
mecanismos de presión del mercado para la mejora
de la calidad de los servicios y de precios compatibles
con las posibilidades de financiación de los
usuarios. En cambio, existen otros riesgos inherentes
a la dependencia de necesidades públicas y sociales
a la lógica del beneficio. No es fácil establecer
un equilibrio entre lo que es necesario gastar para
tratamientos de enfermedades graves y cuanto es
viable hacerlo sin perjudicar el equilibrio financiero.
Tampoco se puede saber todavía si las presiones
del mercado pueden sustituir a las presiones políticas
para mejorar la calidad de las políticas sociales,
pero lo cierto es que estas nuevas formas de gestión
siguen ganando espacio en la lucha por recursos
públicos que, siendo presupuestarios, necesitan
planearse, controlarse y evaluarse teniendo en
cuenta estas nuevas realidades institucionales.
Las asociaciones público-privadas son otra modalidad
de relación económico-financiera que desafía
el actual orden presupuestario. Intereses públicos
y privados negocian entre sí proyectos que
interesan a unos (empresarios) por el beneficio y
por las garantías públicas de monopolio o privilegios
y a otros (gobiernos) para resolver problemas
de demandas no satisfechas por falta de recursos
públicos para atenderlas. En estos casos es necesario
crear marcos regulatorios suficientemente claros
y legitimados, para que no sólo el equilibrio financiero
de los socios privados no sea amenazado,
sino también para que no se perjudiquen los intereses
públicos.
Lo que no hay duda, para el autor del libro, es
que estas nuevas formas de administrar los recursos
públicos con la intervención de la iniciativa privada
van en la dirección de reforzar los controles
de los gastos y de resultados por medio de mecanismos
mercantiles, en detrimento del actual modelo,
en el cual los principales instrumentos de control
del gasto público son políticos. Se trata pues
de un cambio profundo, con un fuerte impacto en
las características y posibilidades de las instituciones
creadas para el control del gasto público, entre
las cuales la principal es el presupuesto. Esta nueva
situación va a obligar a un debate más amplio del
presupuesto, el de las nuevas formas de relación
entre lo público y lo privado, entre la economía y la
política.
El capítulo once es un puente entre el debate
más general y la realidad brasileña. Su inclusión responde
a la necesidad, muchas veces olvidada, de
que en la formación de los gestores presupuestarios
se incorpore el conocimiento de la realidad político-
institucional en la que se actúa. Realidad que
potencia o limita, según las circunstancias, la gestión
presupuestaria de acuerdo con la correlación
de fuerza entre los actores y con las características
de las instituciones históricamente consolidadas.
Finaliza el capítulo con un apartado en el que el
autor nos especifica los distintos desafíos, agrupados
en cuatro bloques, a los que se enfrenta la gestión
presupuestaria brasileña. En el aspecto técnico,
el primero de ellos es que los diversos niveles
de gobierno brasileños tienen grandes dificultades
para evaluar el desempeño de sus acciones por la
falta, insuficiencia o inadecuación de los indicadores.
Además de la necesidad de construir indicadores,
también es importante la producción y difusión
de informaciones claras y seguras, capaces no
sólo de facilitar su divulgación y transparencia, sino
de mejorar las condiciones de la toma de decisiones.
Otros desafíos técnicos que se deben enfrentar
son: la integración entre el presupuesto y la
planificación, la integración entre la gestión presupuestaria
y la gestión financiera, la incorporación
de la participación ciudadana, la utilización de los
nuevos recursos tecnológicos e inversiones continuas
en modernización y formación.
En cuanto a los requisitos cognitivos, es importante
que los electos den más valor al conocimiento
técnico como elemento esencial para la toma de
decisiones y para la implantación de medidas, pero
sin caer en la pretensión tecnocrática de reducir
todo a juicios técnicos.
El libro finaliza con un capítulo dedicado a aspectos
prácticos y operacionales, indicaciones bibliográficas
de libros, artículos y páginas web y un
glosario de términos presupuestarios. El glosario,
además de completar con más profundidad las definiciones
necesarias para comprender el presupuesto,
proporciona una guía de consulta rápida
tanto para conocer los conceptos utilizados a lo
largo del libro como para poder participar con conocimiento
en discusiones presupuestarias.
Sólo queda felicitar al autor porque ha sido capaz
de proporcionarnos de una manera reducida y
sencilla, lo que facilita su lectura, un panorama general
de un tema tan complejo y amplio como es el
presupuesto público y además lo ha hecho desde
una perspectiva no habitual, la de su condición de
instrumento tecnopolítico. Por ello creo que puede
ser una obra de interés tanto para el mundo académico
como para todos aquellos ciudadanos que de
una forma u otra estén interesados en “destripar”
las decisiones políticas que se toman en los presupuestos
públicos y de esa forma controlar a sus
gobernantes.
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